פסק-דין בתיק ת"א 1327-04

בפניי בקשה לאישור תובענה כייצוגית, שבמסגרתה נטען כי המשיבה - מקורות חברת המים בע"מ (להלן: " מקורות") - גובה מחלק מהצרכנים שלה, המכונים "צרכנים ישירים", תשלום הקרוי "חיוב בגין צריכה מעל הזכויות" וזאת בניגוד לדין (להלן: " בקשת האישור").

מבוא - מספר מילים על משק המים בישראל

1.         סעיף 1 לחוק המים, התשי"ט-1959 (להלן: " חוק המים") מורה כי " מקורות המים שבמדינה הם קנין הציבור, נתונים לשליטתה של המדינה ומיועדים לצרכי תושביה ולפיתוח הארץ." לנוכח חשיבותם כאמור, קובע חוק המים כללים לשמירה על מקורות המים מפני דלדול ומפני זיהום (ראו סימן א וסימן א1 לפרק השני בחוק שעניינו שמירה על המים). בנוסף, חוק המים מסדיר את דרכי השימוש של האוכלוסיה במים, ומכפיף את ההפקה וההספקה של מים לרגולציה ולפיקוח הדוק של הממשלה.

בשנת 2006 תוקן חוק המים באופן שיצר שינוי ארגוני במבנה הסמכויות במשק המים במדינה. מכוח התיקון לחוק הוקמה בשנת 2007 הרשות הממשלתית למים ולביוב - שתפקידה לנהל את משק המים והביוב במדינה בהתאם למדיניות הממשלה ולסמכויותיה מכוח החוק (להלן: " רשות המים", ראו סעיף 124יא לחוק המים). נקבע כי רשות המים תפעל בין היתר באמצעות מועצה, שבה יהיו חברים מנהל רשות המים וכן מנכ"לים של משרד החקלאות, איכות הסביבה, הפנים, התשתיות הלאומיות ונציגים ממשרדים נוספים (להלן: " מועצת רשות המים", ראו סעיף 124טו לחוק המים). למועצה נתונה הסמכות לקבוע כללים לשימוש הציבור במים:

"מועצת הרשות הממשלתית (מועצת רשות המים- ע.ב.) רשאית לקבוע, בכללים, נורמות לכמויות המים, לאיכותם, למחירם, לחלוקתם בין מטרות המים השונות, לתנאי הספקתם ולשימוש בהם במסגרת מטרת המים שלה יועדו, וכן הוראות לניצולם היעיל והחסכוני." (סעיף 21(א) לחוק המים).

בנוסף, המועצה קובעת כללים להפקה והספקה של מים - פעולות הניתנות לביצוע אך ורק בכפוף לקבלת רישיון הפקה מאת מנהל רשות המים:

"לא יפיק אדם מים ממקור מים ולא יתפיל מי-ים, בין לצריכה עצמית ובין להספקה לאחרים, ולא יספק מים, בין אם הפיקם ממקור מים או התפילם ממי-ים ובין אם קיבלם מספק אחר - אלא על פי רישיון מאת מנהל הרשות הממשלתית ובהתאם לתנאי הרישיון (להלן- רישיון הפקה); מתן רישיון הפקה וקביעת התנאים בו ייעשו על פי כללים שקבעה מועצת הרשות הממשלתית." (סעיף 23 לחוק המים).

יצוין כי קודם לתיקון חוק המים, מי שניהל את ענייני המים במדינה היה נציב המים שמונה על ידי הממשלה.

2.         סעיף 46 לחוק המים קובע כי מועצת רשות המים רשאית להסמיך תאגיד מים לשמש כרשות מים ארצית, וזאת באישור הממשלה וועדת הכלכלה של הכנסת. מקורות, שהיא חברה ממשלתית, הוסמכה כרשות מים ארצית, ומתוקף מעמד זה תפקידיה הם: "להקים את המפעל הארצי, לנהלו, לספק מים ממנו ולהחזיקו במצב תקין, לשפרו, להרחיבו ולעשות כל פעולה אחרת הדרושה להספקת מים ממנו" (סעיף 48 לחוק המים). לדבריה של מקורות, על מנת לעמוד במשימות אלה היא נדרשה במרוצת השנים להקים "תשתיות להספקת מים הכוללות תחנות שאיבה, קידוחים, משאבות, בריכות בטון ופלדה, צינורות הובלה וכיוצא בזה. תשתיות אלה משודרגות לאורך השנים הן בהגדלת היקף ההובלה והן מבחינה טכנולוגית." (סעיף 16 לתשובת מקורות לבקשת האישור).

            סעיף 96 לחוק המים מורה כי "רשות מים חייבת לספק מים בעצמה או על ידי ספקים אחרים, לכל הצרכנים שבשטח פעולתו של מפעל המים." בהיות מקורות רשות מים ארצית, היא אמונה על אספקת המים בשטחי המדינה כולה. עם צרכניה נמנות רשויות מקומיות ואזוריות ותאגידי המים שהוקמו על ידן - שהם בעצמם משמשים כספקי מים לתושבים. ואולם בקשת האישור אין עניינה ברשויות או תאגידי המים כאמור, אלא במפעלים, תחנות דלק, בעלי שטחים חקלאיים וכיוצא באלה - להם מספקת מקורות מים במישרין, לשימוש עצמי לתעשייה או לחקלאות (לעיל ולהלן: " הצרכנים הישירים").

מתוקף מעמדה כרשות המים הארצית זוכה מקורות מקדמת דנא לסבסוד של הממשלה - אשר לדברי היועץ המשפטי לממשלה הגיע להיקף של מאות מיליוני שקלים בשנה (ראו סעיף 29 לעמדת היועמ"ש). בתחילת הדרך המימון הממשלתי ניתן למקורות באמצעות "קרן האיזון לדמי מים" שנוהלה על ידי נציב המים. יחד עם זאת, החל משנת 1992 ביקשה הממשלה ליצור מנגנון כלכלי יעיל יותר במשק המים, שאז היא חתמה על הסכם עם מקורות הקרוי "הסכם עלויות" - שבמסגרתו התחייבה הממשלה לשלם למקורות תמיכה כספית בגובה ההפרש שבין הוצאותיה, בניכוי מקדם התייעלות, לבין הכנסותיה. הסכם זה נועד להבטיח פעילות תקינה וסדירה במשק המים, וזאת תוך קביעת כללים לחישוב שיעור הסיוע התקציבי שתעניק המדינה למקורות ומתן תמריץ חיובי לנקיטת צעדים להתייעלות (עותק של הסכם העלויות ושינויים שנערכו בו במרוצת השנים סומנו נ/21-נ/23). המימון לפי הסכם העלויות החליף את המימון לפי קרן האיזון.

3.         בחוק המים קיים פרק מיוחד העוסק בפיקוח על דמי מים (סימן א בפרק הרביעי לחוק). על פי סעיף 109 לחוק, "דמי מים" הם "מחיר המים וכל תמורה אחרת בקשר להספקת המים" (ההדגשות שלי- ע.ב); ועל פי סעיפים 111 ו- 112 לחוק, שומה על מועצת רשות המים לקבוע כללים לחישוב עלות המים, והיא אף רשאית לקבוע את שיעורם של דמי המים החלים על הצרכנים. לעניין הכללים לחישוב עלות המים: "כללים אלה יתבססו על העלויות הממשיות של ספק המים בקשר להפקת המים ואספקתם, לרבות ריבית, בלאי והוצאות אחרות" (סעיף 111 לחוק המים). ובאשר לתעריף דמי המים -

"מועצת הרשות הממשלתית רשאית לקבוע בכללים תעריפים לדמי מים בדרך כלל או לגבי אזור פלוני או לגבי סוג ספקים פלוני ורשאית היא לדרג את דמי המים לפי מטרות המים, לפי השימושים במים, לפי עונות השנה או שעות היממה, לפי נתונים גיאוגרפיים, טופוגרפיים או לפי נתונים אחרים - הכל בשים לב למשקיותם של מפעלי המים שעליהם יחולו התעריפים ובשים לב ליכולת התשלום של צרכני המים במטרה פלונית ולתצרוכת המים לאותה מטרה." סעיף 112(א).

            מן האמור משתמע כי דמי המים נקבעים לא רק בהתאם לעלות הכרוכה בהפקתם והספקתם לצרכן - אלא גם תוך התחשבות בשיקולים פוליטיים וחברתיים שונים, כדוגמת מטרת השימוש במים ויכולת התשלום של הצרכנים. מכל מקום, בשנת 1987 הותקנו על ידי שר החקלאות תקנות המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות), התשמ"ז-1987, ובהמשך הוסב שמן מ-"תקנות" ל-"כללים" (להלן: " כללי תעריפי מקורות"). בסעיף 7 לכללים אלה נקבעו תעריפים לכל מ"ק מים מכמות המים המסופקת על ידי מקורות לצרכניה, בהתאם למטרות צריכה שונות (חקלאות, תעשייה, ביתית וכו') וכן בהתאם למיקום גיאוגרפי. בסעיף 2(א) לכללי תעריפי מקורות נקבע כי "מקורות לא תספק מים אלא בהתאם לתעריפים הנקובים בתקנות אלה"; ובדומה לכך, בסעיף 114(א) לחוק המים נאמר כי משנקבעו בכללים תעריפים לדמי מים, אף ספק אינו רשאי לספק מים אלא בתעריף שנקבע.

            יצוין בנקודה זאת ולמען הסדר, כי מכוח סעיף 111 לחוק המים הותקנו כללים לחישוב העלות של המים [תקנות המים (חישוב עלות המים), התשנ"ב- 1991], החלים על ספקי מים ובהם מקורות. ואולם מעמדת היועמ"ש עולה כי כללים אלה נועדו בעיקר על מנת לקבוע את שיעור הסבסוד המגיע למקורות מן המדינה, וכן "לשם הכנת תחזיות ותוכניות עבודה של רשות המים ובדיקת כדאיות של מפעלים לצורך קביעת מדיניות להשקעה בהם" (ראו סעיף 69 לעמדת היועמ"ש). מכל מקום, הם אינם מתייחסים ולא נועדו להסדיר את התשלומים החלים על צרכני המים.

רקע עובדתי - היחסים בין מקורות לצרכנים הישירים

4.         אספקת המים לצרכנים הישירים נעשית על ידי מקורות בהתאם להוראותיו של הסכם אספקה בנוסח אחיד שעליו נוהגת מקורות להחתים את כל צרכניה (להלן: " הסכם האספקה"; ראו למשל ההסכמים שצורפו כנספח ג לתצהיר שניתן בתמיכה לתשובה לבקשת האישור). בין היתר, בהסכם זה מתחייבים מקורות מצד אחד והצרכן מצד שני לספק ולצרוך מים בהתאם למכסה שנתית הנקבעת על ידי רשות המים (ובעבר נציב המים- ע.ב.) באופן אישי עבור אותו צרכן (להלן: " מכסת המים" או " המכסה") (סעיף 6(ב) להסכם).

הסכם האספקה כולל גם הוראה בדבר "השתתפות הצרכן בהשקעות היסוד של מקורות לאספקת מים" (סעיף 4 להסכם) - שמכוחה נוהגת מקורות לגבות מהצרכנים הישירים תשלום הקרוי "זכויות". לדבריה מדובר בתשלום חד פעמי המשולם בגין השקעות היסוד שהשקיעה מקורות בתשתית אספקת המים, וגובהו נקבע באופן אישי לכל צרכן בהתאם למכסת המים שהוקצבה לו. ככלל, מקורות גובה את התשלום בעת ההתחברות הראשונית של הצרכן למערכת המים, או בעת הגדלת מכסת המים ובאופן יחסי לשיעור ההגדלה (להלן: " זכויות"). יובהר כי התשלום בגין זכויות נגבה על ידי מקורות בנוסף לדמי המים, שאותם היא גובה מהצרכנים הישירים באופן שוטף בהתאם לצריכה בפועל ולכללי תעריפי מקורות.

לדברי מקורות קיימים שני תעריפים לחיוב בזכויות, בהתאם למטרת השימוש במים: תעריף לשימוש בחקלאות - שעל פי הנטען אושר בשנת 1969 בוועדת השרים לענייני כלכלה (החלטת הוועדה צורפה כנספח א1 לתשובת מקורות לבקשת האישור); ותעריף לשימוש לבית, למלאכה ולתעשייה - כאשר על פי הנטען התעריף לשימוש ביתי נקבע בהסכמה שהושגה ביום 16/5/79 בין מקורות לבין מרכז השלטון המקומי, בנוגע לרכישת זכויות על ידי רשויות מקומיות (ראו זכרון דברים שצורף כנספח א2 לתשובת מקורות לבקשת האישור). מקורות מעדכנת את התעריפים הללו מעת לעת בהתאם למדד תשומות הבנייה.